Cómo la reducción selectiva de la pobreza cambió la estructura de gobernanza rural en China (I) | WANG XIAOYI
por Wang Xiaoyi
Wenhua Zongheng (文化纵横)
Edición no. 2 // junio 27, 2023
Destacada revista de pensamiento político y cultural contemporáneo de China.
Esta serie: "El camino de China desde la extrema pobreza a la modernización socialista" de la rervista Wenhua Zongheng y compuesta por un Editorial y tres artículos, fue publicada en la página web thetricontinental.org/es del 27Jun2023, de donde será tomado el material para ser publicado de manera sucesiva en nuestro Blog-FEVP.
“Cómo la reducción selectiva de la pobreza cambió la estructura de gobernanza rural en China” (精准扶贫如何改变乡村治理结构) se publicó originalmente en Wenhua Zongheng (文化纵横), número 3 (junio de 2020).
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A diferencia de los esfuerzos convencionales del gobierno chino para reducir la pobreza, el programa de reducción selectiva de la pobreza (精准扶贫, jīngzhǔn fúpín), lanzado en 2013, tiene las características propias de la gobernanza de campaña (运动式治理, yùndòng shì zhìlǐ). La erradicación de la pobreza extrema era el objetivo central en torno al cual se articulaba la política socioeconómica en las zonas rurales pobres. A finales de 2020, tras ocho años de arduo trabajo, se alcanzó este objetivo.Las autoridades locales movilizaron tenazmente recursos humanos y materiales, y aplicaron medidas excepcionales para cumplir los objetivos de reducción de la pobreza dentro de los plazos establecidos(1). En muchas localidades, los gobiernos emplearon métodos casi militares para avanzar en los esfuerzos de reducción de la pobreza, alterando muchas de las convenciones existentes. Aunque la gobernanza de campaña a menudo se caracteriza por medidas extraordinarias y puede producir resultados extraordinarios, algunas investigaciones sugieren que es difícil mantener este estilo de gobernanza en periodos regulares de gobierno. En cualquier caso, la gobernanza de campaña puede tener un impacto importante en las estructuras de gobernanza convencionales.
En este artículo se examinarán las repercusiones que ha tenido y tendrá en la gobernanza rural el estilo de campaña de reducción selectiva de la pobreza. En primer lugar, se ofrece una visión general de los problemas existentes en la gobernanza rural. En segundo término, se analiza hasta qué punto la campaña ha modificado la estructura existente de la gobernanza rural. Por último, se evalúa si los mecanismos de gobernanza adoptados en el marco de la reducción selectiva de la pobreza podrán adaptarse a las condiciones normales una vez finalizada la campaña y tener un impacto duradero en la gobernanza rural. En el artículo se sostiene que, debido al éxito de la reducción selectiva de la pobreza a la hora de abordar las deficiencias de la gobernanza rural y alcanzar sus objetivos, la campaña tiene potencial para efectuar cambios a largo plazo mediante la institucionalización de sus prácticas y metodologías.
Dilemas de la gobernanza rural
Las políticas de gobernanza rural y de lucha contra la pobreza se enfrentaban a serios dilemas antes de la puesta en marcha de la estrategia de reducción de la pobreza. La derogación de los impuestos agrícolas en 2006 provocó la desintegración de la sociedad rural, numerosas dificultades en los sistemas tradicionales de gobernanza rural y el distanciamiento entre el poder y los recursos de los gobiernos a nivel comunitario y su responsabilidad social(2). La distribución de los recursos para combatir la pobreza, destinados principalmente a las provincias y aldeas definidas como afectadas por la pobreza o pobres, generó una dinámica incómoda en la que los gobiernos locales y las organizaciones de las aldeas compitieron por esas definiciones para acceder a los recursos. También provocó desequilibrios en la asignación de recursos, al no considerar a los hogares pobres de las aldeas no incluidas. En consecuencia, han existido tensiones entre diversos grados del mundo rural y entre éste y el Estado.
Las aldeas se perciben a menudo como comunidades vivas, donde los habitantes la conservan mediante prácticas basadas en valores compartidos y reciprocidad, así como en sólidas instituciones locales. Tanto en la concepción de la China rural del sociólogo y antropólogo chino Fei Xiaotong (费孝通) como en la descripción de la economía moral del campesino del politólogo y antropólogo estadounidense James C. Scott, el mundo rural se representa en gran medida distanciado del Estado. Sin embargo, en realidad, los pueblos chinos no han estado tan alejados de éste. Aunque han tenido características de comunidades vivas, también han existido bajo el dominio del Estado. Más aún, a medida que el Estado ha mejorado su capacidad de gobierno, la tendencia ha sido gobernar los pueblos de forma cada vez más directa. La fuerza de la gobernanza rural del Estado está determinada en gran medida por su capacidad para administrar sus normas y su autoridad en las localidades.
Con frecuencia se piensa que las comunidades pequeñas y grandes están en una relación de suma cero, donde la intervención del Estado reduce la autonomía de las comunidades pequeñas y la autonomía de éstas, minimiza la influencia del Estado en las aldeas. Sin embargo, en lo que va del siglo XXI, la relación no ha sido tan clara en China, ya que tanto las comunidades pequeñas como las grandes han tenido dificultades en la gobernanza rural.
Las aldeas chinas, como comunidades vivas, se debilitaron e incluso se desintegraron en las décadas posteriores a la reforma rural iniciada en los años ochenta. Este proceso tuvo dos elementos clave: la instauración del sistema de responsabilidad familiar en la producción agrícola (包产到户, bāochǎn dào hù) y el establecimiento de comités de aldea (村民委员会, cūnmín wěiyuánhuì). La primera medida sustituyó al sistema de agricultura colectiva implantado durante el proceso de reforma agraria de la década de 1950. Permitió a los hogares individuales contratar tierras y tener mayor autonomía sobre su producción agrícola, sentando las bases de la economía de mercado en las zonas rurales. Mientras tanto, la segunda medida pretendía reconstruir la comunidad de la aldea mediante el autogobierno de los aldeanos. Sin embargo, el éxito de estas dos medidas fue significativamente divergente. Por un lado, la contratación de tierras y la producción doméstica avanzaron continuamente, con la individualización de los agricultores impulsada por la economía de mercado y la mayor autonomía y movilidad social de los miembros de las aldeas; por otro, se encontraron numerosas dificultades con las comunidades de las aldeas. Los comités debían proteger a los campesinos, pero en un contexto de desintegración de las comunidades de aldea, los líderes de la mayoría de las zonas dejaron de actuar como organizadores del pueblo o se aprovecharon de sus cargos para asegurarse beneficios privados. El número de organizaciones de aldea capaces de ejercer el liderazgo disminuyó significativamente y los pobladores a menudo eran incapaces de exigir responsabilidades a sus dirigentes. Por su parte, éstos también se esforzaban con dificultad por servir a los campesinos y aplicar eficazmente las políticas gubernamentales destinadas a beneficiar a los campesinos a nivel comunitario.
A la vez que se debilitaban las pequeñas comunidades, la eficacia del Estado en la gobernanza rural también disminuyó durante las tres décadas posteriores a la reforma rural, alcanzando su punto más bajo a principios del siglo XXI. Con la derogación de la recaudación de impuestos agrícolas en 2006, comenzó la política de “la industria nutre la agricultura, las ciudades apoyan las zonas rurales” (工业反哺农业、城市反哺农村, gōngyè fǎnbǔ nóngyè, chéngshì fǎnbǔ nóngcūn). Su objetivo era dirigir más recursos de los centros urbanos a las zonas rurales para favorecer su desarrollo, infraestructuras y bienestar social mediante la puesta en marcha de diversas protecciones, subsidios y subvenciones para las comunidades y la población rural. En la práctica, sin embargo, el Estado tuvo dificultades para hacer realidad estos objetivos. Aunque las transferencias del gobierno central a las zonas afectadas por la pobreza aumentaron considerablemente y el Estado mejoró su oferta de bienestar social, le fue muy difícil definir objetivos políticos claros y desarrollar mecanismos eficaces para asignar recursos a las poblaciones destinatarias(3). Así, por ejemplo, las subvenciones destinadas a fomentar la producción de grano tuvieron una incidencia limitada en el entusiasmo de los agricultores porque el gobierno central se esforzó por definir a los agricultores productores de grano y sólo concedía subvenciones en función del tamaño de las tierras contratadas por los campesinos. Del mismo modo, el sistema de subsidios de subsistencia rural, destinado a cubrir las necesidades básicas de los hogares con rentas bajas, encontró numerosos obstáculos, como las dificultades para recopilar datos sobre los ingresos de los hogares e identificar a los hogares que cumplían los requisitos. A todo esto se sumaba la corrupción de los funcionarios rurales que daban un trato preferente a familiares y amigos e incluso utilizaban los subsidios como herramienta de negociación contra los agricultores. Como resultado, las ayudas de subsistencia rurales no se destinaron eficazmente a los más necesitados. En pocas palabras, al Estado le resultaba difícil alcanzar sus objetivos de desarrollo y bienestar rural con el sistema administrativo existente.
La asignación de recursos para la reducción de la pobreza tendría que haber estado guiada por la precisión y la equidad, pero en la práctica se vio influenciada por muchos otros factores. El gobierno central se concentró en prestar apoyo a las zonas afectadas por la pobreza, concediendo fondos especiales de mitigación de la pobreza a las zonas pobres adyacentes, las provincias, las aldeas y los hogares designados como objetivos clave de mitigación de la pobreza. Siguiendo el Programa Prioritario de Siete Años para la Reducción de la Pobreza, cuyo objetivo era sacar a 80 millones de personas de la pobreza absoluta entre 1994 y 2000, se destinaron principalmente recursos a las provincias más afectadas. Esto produjo una consecuencia adversa, ya que las provincias rurales competían entre sí para ser designadas como asoladas por la pobreza, fenómeno denominado en China como “competencia por quién le sienta mejor ‘el sombrero de la pobreza’” (争戴贫困帽子, zhēng dài pínkùn màozi). Algunos gobiernos regionales incluso celebraban su inclusión en la lista de regiones asoladas por la pobreza. Desgraciadamente, a menudo la identificación de las provincias o aldeas afectadas por la pobreza no sólo se debía a sus bajos ingresos o a su retraso en el desarrollo, sino que también estaba influenciada por las presiones de diversos grupos de interés, a veces rivales. Con esos grupos y partidos compitiendo por los recursos, resultaba difícil alcanzar eficazmente los objetivos de mitigación de la pobreza.
Tras completar su primer plan de diez años para la reducción de la pobreza, de 2001 a 2010, el enfoque del gobierno central cambió. Elevó significativamente el umbral de la pobreza, primero en 2010 y luego en 2013, estableciendo un cronograma preciso para erradicar la pobreza absoluta y completar la construcción de una sociedad moderadamente próspera en todos los aspectos para 2020(4). Con este nuevo estándar, el alcance de la erradicación de la pobreza se amplió enormemente, ya que la población considerada empobrecida se quintuplicó con creces, pasando de menos de 30 millones de personas a 160 millones. La incidencia de la pobreza rural aumentó de forma similar, pasando de menos de 3% a más de 17% y el número de regiones afectadas por la pobreza se elevó a 832. Además, también aumentó el estándar cualitativo para la reducción de la pobreza, que ahora aspira a “dos seguridades y tres garantías” (两不愁三保障, liǎng bù chóu sān bǎozhàng), lo que significa que, para 2020, los pobres de las zonas rurales tendrían asegurada una alimentación y vestimenta adecuadas, acceso garantizado al sistema público de educación, servicios médicos básicos y vivienda segura, incluyendo agua potable y electricidad (algunas localidades también formularon garantías específicas basadas en las condiciones locales, como el suministro garantizado de agua potable en zonas áridas). Para sacar de la pobreza a un número tan elevado de pobres en tan poco tiempo, el Estado tuvo que incrementar enormemente la cantidad de recursos que destinaba a la tarea. De 2015 a 2020, los fondos del gobierno central para combatir la pobreza aumentaron en un promedio de 20.000 millones de yuanes (unos 2.800 millones de dólares) al año. Más importante aún, los tipos de financiamiento para la lucha contra la pobreza se diversificaron, incluyendo fondos integrados, fondos sociales y diversos instrumentos financieros. La cantidad total de recursos invertidos por el Estado destinados a la lucha contra la pobreza no tenía precedentes, pero planteó nuevos retos a la gobernanza rural. Lograr los objetivos de reducción de la pobreza era más complejo y difícil que simplemente aumentar los ingresos. Exigía cambios fundamentales en el sistema de gobernanza rural de las zonas pobres.
Gobernanza rural en el marco de la lucha contra la pobreza
El secretario general del Partido Comunista de China (PCCh), Xi Jinping, propuso en 2013 el concepto de reducción selectiva de la pobreza. Poco después, en 2015, especificó que esta política requería precisión en seis áreas: en primer lugar, en la identificación de los pobres, garantizando que los receptores de la ayuda fueran, de hecho, los necesitados; segundo, en la alineación de los proyectos y la ayuda con las necesidades de los pobres; tercero, en la provisión y el uso de los recursos; cuarto, en la aplicación de medidas adecuadas para cada hogar; quinto, en el envío de funcionarios del partido para llevar a cabo medidas de reducción de la pobreza en aldeas individuales, y sexto en la evaluación del cumplimiento de las expectativas. Para garantizar el éxito de la lucha contra la pobreza hubo que introducir varios cambios fundamentales en el sistema de gobernanza rural, como la creación de un nuevo sistema de recopilación y análisis de información más transparente para las aldeas y los agricultores; el establecimiento de un mecanismo de gobernanza directa del Estado en las aldeas, con un gran número de funcionarios asignados para participar directamente en la gobernanza diaria de las aldeas; y la institucionalización de mecanismos de participación de los campesinos en los asuntos públicos. Estos cambios han mejorado la gobernanza del Estado y la provisión de bienestar social en las zonas rurales.
La estrategia de reducción selectiva de la pobreza dependía de la recopilación de datos de alta calidad. A partir de 2014, se llevaron a cabo investigaciones detalladas para identificar cada hogar pobre, sus causas específicas de pobreza y las medidas concretas contra la pobreza que debían aplicarse. La información recopilada se utilizó para generar una base de datos electrónica con archivos de cada hogar pobre, aldea, provincia y región de todo el país. Los hogares pobres se registraron individualmente en la base de datos que les proporcionó un manual de reducción de la pobreza, que contenía un resumen de sus condiciones básicas y las causas, su plan de reducción y la información de contacto del funcionario responsable de su hogar. En 2005, el gobierno central había intentado desarrollar un sistema de registro de alivio de la pobreza que incluía un programa de prueba en ocho provincias. Sin embargo, debido a las limitaciones de recursos humanos, materiales y de la capacidad de investigación del Estado, estos esfuerzos no tuvieron éxito. La movilización administrativa a gran escala en el marco de la reducción selectiva de la pobreza permitió completar finalmente esta tarea.
(...continuará: Cómo la reducción selectiva de la pobreza cambió la estructura de gobernanza rural en China (II) )
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Notas
(1) Wei Chenglin y Zhao Xiaofeng, “Gobernanza regular, gobernanza de campaña y programa de reducción de la pobreza” [常规治理、运动式治理与中国扶贫实践], Revista de la Universidad Agrícola de China (Edición de Ciencias Sociales) [中国农业大学学报(社会科学版)] 35, no. 5 (2018).
(2) China recaudaba desde hacía mucho tiempo un impuesto agrícola, que se remonta a la dinastía Zhou (周朝, 1046-256 a.C.), hace unos 2.600 años. Durante muchos siglos, ésta fue la fuente de ingresos fiscales más importante del país. A medida que China desarrollaba su industria y comercio, dependía menos del impuesto agrícola para obtener ingresos y, en 2006, se eliminó por completo provocando un vacío en la presencia del gobierno en el campo.
(3) Ji Shao y Li Xiaoliang, “Estudio sobre los cambios en los ingresos de la población rural en China durante los últimos 70 años: Una perspectiva de reforma institucional e innovación institucional” [建国70年来我国农村居民收入变化研究——体制改革、制度创新视角], Investigación sobre cuestiones económicas [经济问题探索], no. 11 (2019).
(4) China casi duplicó en 2010 su umbral nacional de pobreza, que pasó de 1.196 yuanes anuales (a precios de 2008) a 2.300 yuanes anuales (a precios de 2010). En 2013, con el inicio del alivio selectivo de la pobreza, China elevó su umbral de pobreza a 4.000 yuanes anuales (en precios de 2013).
Bibliografía
Ji Shao y Li Xiaoliang. “Estudio sobre los cambios en los ingresos de la población rural en China durante los últimos 70 años: Una perspectiva de reforma institucional e innovación institucional” [建国70年来我国农村居民收入变化研究——体制改革、制度创新视角]. Indagación sobre cuestiones económicas [经济问题探索], no. 11 (2019): 180-190.
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Wei Chenglin y Zhao Xiaofeng. “Gobernanza regular, gobernanza con estilo de campaña y el programa selectivo de reducción de la pobreza” [常规治理、运动式治理与中国扶贫实践]. Revista de la Universidad Agrícola de China (Edición de Ciencias Sociales) [中国农业大学学报(社会科学版)] 35, no. 5 (2018): 58-69.
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